在信息系統(tǒng)的建設(shè)過程中，通過引入IT監(jiān)理作為獨立的第三方，來協(xié)調(diào)解決項目中的問題，確保項目的成功，已經(jīng)成為確保大型信息系統(tǒng)建設(shè)中的慣例。然而，由于IT監(jiān)理市場的發(fā)展還處于起步階段，因此還存在種種問題。為探討這些問題，本欄目邀請業(yè)內(nèi)的知名專家撰文就IT監(jiān)理的相關(guān)問題與讀者交流。
根據(jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，信息系統(tǒng)工程項目建設(shè)實行的管理體制是：一個體系、兩個層次、三個主體。三個主體是指項目建設(shè)單位、承建單位和監(jiān)理單位，他們在信息系統(tǒng)工程項目建設(shè)過程中承擔(dān)了不同的任務(wù)、責(zé)任、權(quán)力和義務(wù)，代表了各自不同的利益，形成三權(quán)鼎立的局面，為實現(xiàn)同一個項目目標(biāo)在不同的崗位上而努力工作。
IT項目管理中的三個主體
信息系統(tǒng)工程項目管理活動涉及到建設(shè)單位、承建單位和監(jiān)理單位，這三者即是工程項目實施的主體。建設(shè)單位和承建單位是合同關(guān)系；監(jiān)理單位和承建單位沒有合同關(guān)系，而是監(jiān)理、被監(jiān)理的關(guān)系，這種關(guān)系由建設(shè)單位與承建單位所簽訂的合同所確定；建設(shè)單位和監(jiān)理單位之間是委托合同關(guān)系。
1. 建設(shè)單位與承建單位之間的職責(zé)關(guān)系
建設(shè)單位與承建單位之間是工程發(fā)包與承包關(guān)系，這是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。按雙方工程承包合同的規(guī)定，由承建單位按合同約定來完成工程，并得到自己的收益。建設(shè)單位和承建單位具有相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)，如有違約行為，都負(fù)有賠償他方損失的責(zé)任。
建設(shè)單位可以是投資者或投資授權(quán)者派出的代表組，也可以是全面負(fù)責(zé)工程項目籌資、項目建設(shè)、項目完成后的生產(chǎn)經(jīng)營、歸還貸款和債券本息的承擔(dān)資金風(fēng)險的管理組織。如果技術(shù)改造項目是由企業(yè)投資的，企業(yè)派出的領(lǐng)導(dǎo)班子就是建設(shè)單位；由多方合資的，其成立的董事會就是建設(shè)單位；由政府投資的，其設(shè)立的管委會或工程指揮部就是建設(shè)單位。
承建單位承擔(dān)了工程項目的建設(shè)任務(wù)，負(fù)有按時、保質(zhì)、保量完成任務(wù)的責(zé)任。
2. 建設(shè)單位與監(jiān)理單位之間的職責(zé)關(guān)系
建設(shè)單位與監(jiān)理單位之間是委托與被委托關(guān)系，也是一種經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。雙方的權(quán)利和義務(wù)通過合同來約定，建設(shè)單位不得隨意干涉監(jiān)理工程師的工作，否則將被視為侵權(quán)行為；反之，監(jiān)理工程師也必須保持自己的公正和公平，不得與承建單位有什么經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，更不能串通承建單位侵犯建設(shè)單位的利益，否則，建設(shè)單位將利用法律手段，使監(jiān)理工程師離開工作現(xiàn)場。
監(jiān)理單位與建設(shè)單位的關(guān)系是相互平等的主體，根據(jù)國際慣例和我國的現(xiàn)實情況，建設(shè)單位把工程項目委托給監(jiān)理單位之后，主要精力應(yīng)放在積極創(chuàng)造實施工程項目基本條件和外部環(huán)境方面去，如組織建設(shè)投資到位，聯(lián)系水電供應(yīng)和對外交通，決定工程項目建設(shè)的重大變更，協(xié)調(diào)各方關(guān)系等內(nèi)容。在這些工作中，如果遇到技術(shù)方面的問題，可以由被委托的監(jiān)理單位提供咨詢或協(xié)助，建設(shè)單位不必再組建大的工程指揮部調(diào)集眾多的籌建人員，只需配備少數(shù)工作人員組建一個精干的工作部門就行。
工程項目監(jiān)理單位的主要精力應(yīng)放在搞好項目實施的監(jiān)督管理上，如協(xié)助建設(shè)單位選擇承建單位，簽訂工程承包合同，督促建設(shè)單位、承建方履行合同，審核設(shè)計方案和施工圖紙、設(shè)計變更和施工技術(shù)方案。審批分包組織審核施工組織與協(xié)調(diào)工程建設(shè)的實施，檢查驗收工程質(zhì)量，控制工程進(jìn)度與費(fèi)用，進(jìn)行工程計量和掌握工程款項支付，調(diào)解各方爭議，處理工程索賠和延期等。
3. 監(jiān)理單位與承建單位之間的職責(zé)關(guān)系
監(jiān)理單位與承建單位之間沒有簽訂合同，是監(jiān)理與被監(jiān)理關(guān)系。雖然沒有經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，但兩者是相互平等的主體。監(jiān)理單位與建設(shè)單位之間簽訂了監(jiān)理委托合同，監(jiān)理工程師按照建設(shè)單位所委托的權(quán)限，在這個權(quán)限范圍內(nèi)對承建單位執(zhí)行監(jiān)理職責(zé)。監(jiān)理單位對被監(jiān)理方實施監(jiān)理是監(jiān)理委托合同賦予的權(quán)力，接受監(jiān)理單位的監(jiān)督和管理是被監(jiān)理方應(yīng)盡的義務(wù)。被監(jiān)理方應(yīng)為工程項目監(jiān)理單位提供方便，積極做好配合工作。監(jiān)理單位在監(jiān)理工作中既要嚴(yán)格，又要客觀、公正、熱情服務(wù)，積極維護(hù)被監(jiān)理方的合法權(quán)益，同時又要積極幫助被監(jiān)理方解決工作中出現(xiàn)的疑難問題。在堅持質(zhì)量第一、服務(wù)第一的指導(dǎo)思想下與被監(jiān)理方共同搞好項目中質(zhì)量、工期和投資控制，提高工程項目的整體效益。
監(jiān)理與技術(shù)咨詢的關(guān)系
信息系統(tǒng)工程項目技術(shù)咨詢是指咨詢公司受客戶的委托，幫客戶進(jìn)行項目可行性分析、規(guī)劃設(shè)計乃至完成實施竣工和交付使用等一系列過程的顧問服務(wù)。
在國際上，信息系統(tǒng)工程項目建設(shè)比較流行的做法是聘請信息技術(shù)咨詢公司作為技術(shù)顧問。咨詢公司在項目論證、招投標(biāo)、技術(shù)評估、項目驗收等環(huán)節(jié)上，針對信息系統(tǒng)工程建設(shè)過程中的問題向企業(yè)提供咨詢意見和解決方案，其中包括投資決策、流程再造、組織變革、技術(shù)方案和管理制度等。
咨詢服務(wù)的主要工作由客戶委托的范圍所決定，可能包括工程項目的可行性分析、工程設(shè)計咨詢、工程建議方案編制、招投標(biāo)文件編制技術(shù)方案評估、工程產(chǎn)品選型、報價合理性估算、組織專家組評審、施工技術(shù)和工藝評審、施工質(zhì)量驗收、工程調(diào)試驗收、工程綜合性能評估、制定項目運(yùn)行操作與管理規(guī)范、項目的改進(jìn)與提升方案咨詢、新技術(shù)開發(fā)或引進(jìn)可行性論證等。
值得注意的是，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理和信息技術(shù)咨詢是兩個不同的概念，它們之間有很大的區(qū)別：
1. 信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的含義比咨詢廣泛，它包含了信息技術(shù)咨詢的內(nèi)容，是咨詢+監(jiān)察管理。監(jiān)理的第一重角色是咨詢，第二重角色是監(jiān)察管理。
2. 咨詢偏重于做企業(yè)管理方面的改造，而這些取決于企業(yè)對自身未來發(fā)展的思路，技術(shù)在這里不起主導(dǎo)作用。信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工作比咨詢更全面，除了咨詢業(yè)務(wù)以外，還要做工程實施全過程的監(jiān)察管理，技術(shù)含量更高。
3. 信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的責(zé)任和權(quán)力非常明確，比如監(jiān)理具有停工權(quán)、工程款支付控制權(quán)等，這些都是咨詢公司所不具備的。與此同時，監(jiān)理也要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而咨詢公司一般不承擔(dān)任何責(zé)任。
4. 咨詢公司比較注重用戶信息化建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，而不必關(guān)注國家的法律法規(guī)。但監(jiān)理公司則一定要嚴(yán)格依據(jù)國家的有關(guān)法規(guī)、政策和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)辦事。
5. 監(jiān)理工程承包合同簽約雙方（甲、乙方）之外的獨立的第三方，代表公正性，不偏不倚地依法行使職權(quán)，對合同雙方負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)的職業(yè)道德責(zé)任和法律責(zé)任。而咨詢公司只代表甲方一方的利益，無須承擔(dān)工程項目成功與否的責(zé)任。
6. 對于信息系統(tǒng)工程監(jiān)理公司和信息技術(shù)咨詢公司來講，其運(yùn)行機(jī)制建立在不同的法規(guī)體系之上，監(jiān)理對政策法規(guī)的依賴性更強(qiáng)，更加照章辦事。二者對用戶的價值體現(xiàn)在不同的層面上，咨詢更側(cè)重于規(guī)劃，監(jiān)理更全面，是規(guī)劃+控制。
監(jiān)理與代建制的關(guān)系
代建制是一種由項目投資人選擇社會化、專業(yè)化的項目管理公司，負(fù)責(zé)項目的投資管理和建設(shè)，項目建成后交付使用單位的項目建設(shè)管理制度。代建單位在項目建設(shè)期間行使投資主體職責(zé)，政府部門對代建制建設(shè)項目審批程序不變。在項目代建制制度框架下，代建人的代建活動是建設(shè)方（業(yè)主）工程項目管理服務(wù)的一種，即工程咨詢服務(wù)，而不是工程總承包服務(wù)。但是代建制并不等同于某種項目管理方式，更不是項目總承包模式。
項目代建制模式的特點是將工程項目由建設(shè)單位委托專門機(jī)構(gòu)管理，不僅負(fù)責(zé)組織設(shè)計、施工、材料設(shè)備的選型，還直接承擔(dān)工程全過程的管理和監(jiān)督職能，由過去工程自管型的小生產(chǎn)管理方式向項目管理專業(yè)化轉(zhuǎn)變，項目的工程技術(shù)及管理手段也趨于現(xiàn)代化。代建代管是保證工程質(zhì)量、加快建設(shè)周期、提高投資效益的有力措施。
對政府投資項目實行代建制是國際上通行的做法，美國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采用了上百年時間。我國從1999年開始，在上海試點市政項目的代建制。2004年7月26日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，要求各地政府盡快在政府投資項目中推行代建制。目前代建制在政府的強(qiáng)力推動下，正在我國各地全面推開。據(jù)專家估計，全國大約每年有6000億元人民幣的政府投資工程進(jìn)入代建制運(yùn)行。政府投資項目代建制是在公有產(chǎn)權(quán)下解決政府投資項目建設(shè)管理中的“投、建、管（監(jiān)）、用”一體化行政委托以及非專業(yè)管理的弊端而推行的一種市場化的政府投資項目管理制度。
在政府投資項目代建制中，政府與代建人是合同關(guān)系，政府選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的項目管理公司作為項目建設(shè)期間的法人，政府只能通過合同約束代建人，而非行政權(quán)力。由于信息系統(tǒng)工程項目具有一次性的特點，所以項目代建人擔(dān)當(dāng)?shù)氖且淮涡詫I(yè)化業(yè)主的角色，承擔(dān)了實現(xiàn)項目管理目標(biāo)的責(zé)任。在項目建設(shè)期間，項目的決策控制權(quán)和決策經(jīng)營權(quán)分離，由此構(gòu)成了政府投資項目代建制下的新的委托代理關(guān)系。
政府投資主管部門負(fù)責(zé)政府投資項目代建制的綜合管理，政府財政主管部門負(fù)責(zé)項目資金使用的監(jiān)督管理，政府建設(shè)主管部門負(fù)責(zé)項目實施過程中的建設(shè)行政管理，其他相關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)分工做好相關(guān)管理工作。
信息系統(tǒng)工程監(jiān)理和代建之間的區(qū)別是非常明顯的：兩者在工程項目建設(shè)過程中所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧煌�，代建單位的角色是代替建設(shè)單位（業(yè)主）負(fù)責(zé)工程項目的投資管理和建設(shè)；監(jiān)理單位的角色更多的像是建設(shè)單位（業(yè)主）的管家，負(fù)責(zé)工程項目建設(shè)過程的管理和控制。換言之，監(jiān)理是受代建單位委托行對信息系統(tǒng)工程項目建設(shè)全過程或某一階段實施監(jiān)督管理。
信息系統(tǒng)工程采用代建制時，工程項目實施建設(shè)的三方主體由代建單位、承建單位和監(jiān)理單位構(gòu)成，即在工程項目建設(shè)過程中代建單位行使甲方的職權(quán)，監(jiān)理則仍處于獨立的第三方地位，對承建單位（乙方）的項目實施過程進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)理。
監(jiān)理與審計的關(guān)系
項目審計是對項目管理工作的全面檢查，包括項目的文件記錄、管理的方法和程序、財產(chǎn)情況、預(yù)算和費(fèi)用支出情況以及項目工作的完成情況。通常項目審計是從第三者的角度對項目財務(wù)活動進(jìn)行再監(jiān)督。其實，任何單位內(nèi)部都有監(jiān)督體制，審計之所以被廣泛接受，是因為政府機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的財務(wù)經(jīng)營活動備受納稅人關(guān)注，需要權(quán)威的獨立部門嚴(yán)格監(jiān)督。在防止財務(wù)經(jīng)營作弊、遏制腐敗現(xiàn)象滋生、保護(hù)國有資產(chǎn)等方面，國家審計機(jī)關(guān)發(fā)揮著不可或缺的巨大作用。
信息系統(tǒng)工程項目審計既可以對擬建、在建或竣工的項目進(jìn)行審計，也可以對項目的整體進(jìn)行審計，還可以對項目的部分進(jìn)行審計。如項目前期的審計包括項目可行性研究審計、項目計劃審計、項目組織審計、投標(biāo)審計、項目合同審計；實施過程中的審計包括項目組織審計、報表和報告審計、設(shè)備材料審計、建設(shè)項目收入審計、施工管理審計、合同管理審計；項目結(jié)束審計包括竣工驗收審計、竣工決算審計、項目建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益審計、項目人員業(yè)績評價等。
按照審計主體劃分，項目組織自設(shè)的審計部門主要是針對信息系統(tǒng)工程項目的財務(wù)活動進(jìn)行監(jiān)督審核，向本單位的行政首長負(fù)責(zé)，屬于內(nèi)部審計。一般中小型項目只進(jìn)行內(nèi)部審計，但大型項目除了內(nèi)部審計，還要進(jìn)行外部審計。外部審計則分兩類：一是由依據(jù)一定法律取得審計資格的會計師事務(wù)所等社會中介機(jī)構(gòu)，受企業(yè)的委托對企業(yè)經(jīng)營活動所進(jìn)行的帶有中介性質(zhì)的審計活動，這屬于社會審計；再有就是國家審計，國家審計機(jī)關(guān)依照憲法的規(guī)定設(shè)立，對國務(wù)院各部門、地方政府及其各部門的財政收支，對國有股份超過51%以上或占有控股地位的國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位的財務(wù)收支，進(jìn)行的審計監(jiān)督。而在這三者中，國家審計強(qiáng)制性最強(qiáng)，獨立性最強(qiáng)，被審計單位的層次最高。
雖然監(jiān)理和審計兩者都是立足在第三方的立場，公平對待委托方與被監(jiān)督方，并要求確保獨立性、公正性、公平性，但是監(jiān)理和審計兩者之間還是有較大差別的。
1. 監(jiān)理對第三方的超然獨立要求嚴(yán)格，因此在保證客觀、公正、公平上更有可操作性。
2. 在工程項目建設(shè)過程中監(jiān)理強(qiáng)調(diào)的是過程控制，而審計更多地偏重于“秋后算賬”。
3. 監(jiān)理的目的是保證工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資滿足合同要求，監(jiān)理活動隨著工程的完成而結(jié)束。審計的目的是合理保證系統(tǒng)能夠保護(hù)資產(chǎn)安全、數(shù)據(jù)完整、系統(tǒng)運(yùn)行的安全可靠，其核心是信息系統(tǒng)的效率、效果。不僅包括對建設(shè)過程的審計，更重要的是對信息系統(tǒng)的運(yùn)營審計，向公眾出具審計報告。
IT工程項目管理中的一個體系是指在信息系統(tǒng)工程建設(shè)的組織上和法規(guī)上形成一個完整統(tǒng)一的系統(tǒng)。政府從組織機(jī)構(gòu)和手段上加強(qiáng)和完善對信息系統(tǒng)工程建設(shè)過程的監(jiān)督和控制，同時把建設(shè)單位自行管理項目的封閉式體制，改為由建設(shè)單位委托專業(yè)化、社會化的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位管理工程項目建設(shè)的開放體制。社會監(jiān)理工作在信息系統(tǒng)工程建設(shè)中自成體系，有獨立的思想、組織、方法和手段，奉行公正、科學(xué)的行為準(zhǔn)則，堅持按工程合同和國家法律、行政法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范辦事，既不受委托監(jiān)理的建設(shè)單位隨意指揮，也不受承包施工單位和設(shè)備材料供應(yīng)單位的干擾。
兩個層次指工程建設(shè)的宏觀層次和微觀層次。宏觀層次指政府監(jiān)管；微觀層次指社會監(jiān)理。兩者相輔相成，缺一不可，共同構(gòu)成我國信息系統(tǒng)工程項目管理的完整體制。
政府監(jiān)管是指我國政府有關(guān)部門對信息系統(tǒng)工程項目建設(shè)實施強(qiáng)制性監(jiān)管和對社會監(jiān)理工作進(jìn)行監(jiān)督管理。政府監(jiān)管對信息系統(tǒng)工程建設(shè)活動覆蓋兩個階段，即項目決策階段和工程建設(shè)實施階段。兩個階段分別由計劃部門和建設(shè)部門實施監(jiān)管。
社會監(jiān)理是指信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位受建設(shè)單位委托，對信息系統(tǒng)工程項目建設(shè)全過程或某一階段實施監(jiān)理。它既與建設(shè)單位簽訂委托合同，代表建設(shè)單位，又處于獨立的第三方地位，主要依據(jù)建設(shè)單位和承建單位雙方簽訂的工程承包合同，以及有關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，具體組織管理和監(jiān)督信息系統(tǒng)工程項目實施活動，在工程實施階段控制項目費(fèi)用、質(zhì)量和進(jìn)度，并維護(hù)建設(shè)單位和承包施工單位雙方的合法權(quán)益。
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本文標(biāo)題：IT工程項目管理中的三權(quán)制衡機(jī)制
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