國家治理的意義已不單單是政府治理，大數(shù)據(jù)時代、互聯(lián)網(wǎng)時代更是一種多元共治的時代。每個人、每家企業(yè)，每個NGO實(shí)際都是推動國家治理能力現(xiàn)代化的一份子。當(dāng)代是共享的時代，共享、共創(chuàng)、共贏是時代的特征和主旋律。
2015年9月，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱《綱要》），將作為一個時代的特征的大數(shù)據(jù)提升為國家戰(zhàn)略層面上重要的舉措，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越技術(shù)層面�！毒V要》規(guī)劃明確了三大戰(zhàn)略任務(wù)：數(shù)據(jù)開放共享；通過開放促進(jìn)萬眾創(chuàng)新、大眾創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級創(chuàng)新；安全保障。
從一些西方國家發(fā)展歷程來看，它們從國家發(fā)展戰(zhàn)略、法律法規(guī)制定，到具體行動綱要、行動計劃形成了完整的國家戰(zhàn)略體系。不僅是發(fā)達(dá)國家或數(shù)據(jù)大國，即便如新加坡等小國若能更多掌握數(shù)據(jù)，也將擁有更多的主導(dǎo)權(quán)利。“得數(shù)據(jù)者得天下”，已經(jīng)成為各國政府的共識。這正是我們國家大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生的時代背景。
大數(shù)據(jù)時代政府面臨轉(zhuǎn)型
以美國為代表的發(fā)達(dá)國家在推進(jìn)大數(shù)據(jù)上已經(jīng)形成了從發(fā)展戰(zhàn)略、法律框架到行動計劃的完整布局，各國大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的焦點(diǎn)從數(shù)據(jù)優(yōu)勢向競爭優(yōu)勢轉(zhuǎn)換。
大數(shù)據(jù)帶來的變革是全方面的，作為具有強(qiáng)大變革能力的大數(shù)據(jù)，不僅引發(fā)技術(shù)革命、經(jīng)濟(jì)變革，更引發(fā)國家治理的變革。單純依靠政府管理和保護(hù)數(shù)據(jù)的做法，會使政府在面對大規(guī)模而復(fù)雜的數(shù)據(jù)時應(yīng)接不暇、不堪重負(fù)，而大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略可以通過對海量、動態(tài)、高增長、多元化、多樣化數(shù)據(jù)的高速處理，快速獲得有價值信息，提高政府和公共決策能力。
數(shù)據(jù)主權(quán)的提出也使政府、企業(yè)和個人的角色發(fā)生轉(zhuǎn)變，使國家治理結(jié)構(gòu)逐步實(shí)現(xiàn)從國家獨(dú)大的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元共治，從封閉性治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性結(jié)構(gòu)，從政府配置資源模式轉(zhuǎn)向市場配置資源模式，作為基礎(chǔ)設(shè)施的大數(shù)據(jù)和作為基礎(chǔ)性制度的大數(shù)據(jù)同時存在。
大數(shù)據(jù)時代政府面臨全面轉(zhuǎn)型
第一，由國家獨(dú)大的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向多元共治。大數(shù)據(jù)進(jìn)一步賦權(quán)于市場組織與社會組織，使其分享原本國家獨(dú)占的治理權(quán)力，形成多元共治或多中心治理的國家治理結(jié)構(gòu)，尤其在公共交通與城市發(fā)展、公共衛(wèi)生與食品安全、治理污染與環(huán)境保護(hù)、公共安全與應(yīng)急管理等領(lǐng)域，市場組織、社會組織與政府部門幾乎具有同等的數(shù)據(jù)治理能力。
第二，由封閉性治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向開放性結(jié)構(gòu)。大數(shù)據(jù)要求數(shù)據(jù)開放，實(shí)現(xiàn)公共信息共享機(jī)制，在一定程度上破解了制度黑箱問題。在大數(shù)據(jù)、云計算、社會化媒體等全新信息技術(shù)的猛烈沖擊下，原來存在于政府和公眾之間的信息差、文化差、知識差、能力差正在逐步消除。
第三，由官僚科層制轉(zhuǎn)向扁平化結(jié)構(gòu)。大數(shù)據(jù)將抑制傳統(tǒng)科層機(jī)構(gòu)的權(quán)力獨(dú)斷，形成科層機(jī)構(gòu)共享的公共數(shù)據(jù)，拉平政府機(jī)構(gòu)。因此，大數(shù)據(jù)時代直接推動了政府權(quán)力下放和行政體制改革。
第四，由權(quán)力決策機(jī)制轉(zhuǎn)向公共決策機(jī)制。通過大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略樹立透明的政府、智慧的政府和負(fù)責(zé)任的政府形象。
第五，由政府配置資源模式轉(zhuǎn)向市場配置資源模式。
大數(shù)據(jù)不僅是技術(shù)或生產(chǎn)力，更是生產(chǎn)關(guān)系的重塑。從國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)到政府治理的上層建筑，大數(shù)據(jù)在全方位地改變著經(jīng)濟(jì)、社會，包括一些傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)、3E理論等。每個個體不僅是生產(chǎn)者也是需求者、創(chuàng)造者，其自身是數(shù)據(jù)生產(chǎn)商和數(shù)據(jù)價值的創(chuàng)造者。在這種情況下，經(jīng)濟(jì)規(guī)律，比如共享經(jīng)濟(jì)、零邊際成本創(chuàng)新理論正在改變傳統(tǒng)的基于工業(yè)化社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展門檻，給更多人創(chuàng)新、創(chuàng)造的機(jī)會。
全球數(shù)據(jù)開放全景圖與政府行動計劃
數(shù)據(jù)開放首先從聚焦民生開始。在193 個聯(lián)合國成員國中，有130 個國家在政府開支上實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)共享，在教育、衛(wèi)生、勞動力、環(huán)境和社會福利領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)開放共享的國家分別為115 個、109 個、107 個、106 個和94 個。
美國政府公開來自政府衛(wèi)星和地面氣象站的數(shù)據(jù)，直接推動了美國氣象信息產(chǎn)業(yè)的形成與發(fā)展，包括氣象預(yù)報、商用農(nóng)業(yè)咨詢服務(wù)以及新的保險服務(wù)等。同樣的例子包括美國政府公開全球定位信息GPS。之前這一領(lǐng)域的數(shù)據(jù)只保留給軍事用途，現(xiàn)在已經(jīng)開放給民用和商業(yè)領(lǐng)域，推動了一系列以GPS信息為基礎(chǔ)發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)，包括航空器導(dǎo)航、精確播種和各類LBS服務(wù)等，給美國每年總的經(jīng)濟(jì)規(guī)模貢獻(xiàn)多達(dá)數(shù)十億美元價值。
從歐盟開放數(shù)據(jù)情況來看，圍繞民生需求的數(shù)據(jù)在開放數(shù)據(jù)中比重最高，也頗受用戶歡迎。歐盟主要國家英國、法國、德國、意大利參與簽署的《數(shù)據(jù)開放憲章》中提到的十四類高價值優(yōu)先開放數(shù)據(jù)中，與民生相關(guān)的多達(dá)九類（社會福利、交通、醫(yī)療、教育等）。
再來看各國的政策。美國推出“開放政府計劃”（Open Government Initiative）。2009年5月，美國聯(lián)邦政府宣布實(shí)施該計劃，提出利用整體、開放的網(wǎng)絡(luò)平臺，公開政府信息、工作程序和決策過程，以鼓勵公眾交流和評估、增進(jìn)政府信息的可及性，從而提高政府效率、增進(jìn)與企業(yè)及各級政府間的合作，推動政府管理向開放、協(xié)同、合作邁進(jìn)。
作為美國奧巴馬政府提出的開放政府計劃的優(yōu)先項(xiàng)目之一，Data.gov可以提升美國民眾發(fā)現(xiàn)、下載和使用數(shù)據(jù)集的能力，還能提供聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)集的描述（即元數(shù)據(jù)）、關(guān)于如何訪問數(shù)據(jù)集的信息和使用政府?dāng)?shù)據(jù)集工具的指導(dǎo)說明。隨著數(shù)據(jù)集的增加，數(shù)據(jù)目錄將不斷增長。
截至2012年11月底，美國政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站有37.853萬個原始數(shù)據(jù)集和地理空間數(shù)據(jù)集、1264個政府應(yīng)用程序、236個公民開發(fā)的應(yīng)用程序、103個移動應(yīng)用程序，覆蓋180個機(jī)構(gòu)和子機(jī)構(gòu)。公眾的參與和協(xié)作是美國政府?dāng)?shù)據(jù)網(wǎng)站成功的關(guān)鍵。Data.gov的一個主要目標(biāo)是改善美國民眾訪問聯(lián)邦政府?dāng)?shù)據(jù)的條件，打破政府和公眾之間的數(shù)據(jù)壁壘，通過鼓勵創(chuàng)新的想法（如Web應(yīng)用），拓展對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行創(chuàng)造性的使用。
英國以數(shù)據(jù)開放推動“透明政府”建設(shè)。在《2013年全球數(shù)據(jù)開放報告》評估中，在對地理環(huán)境、土地持有、人口、政府預(yù)算、政府財政支出、公司注冊、法律、公共交通、國際貿(mào)易、健康、教育、犯罪數(shù)據(jù)、環(huán)境統(tǒng)計和選舉結(jié)果14類數(shù)據(jù)開放的綜合評估中，英國憑借較高的數(shù)據(jù)開放程度綜合排名第一。
例如，英國政府通過數(shù)據(jù)開放真正讓政府人員和政府機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)透明，成為數(shù)據(jù)開放的“大亮點(diǎn)”，在英國數(shù)據(jù)開放門戶網(wǎng)站上點(diǎn)擊“Data”欄目，可以直接查找到“Public Roles & Salaries”和“Spend Reports”兩個子欄目，全面公開了各政府部門公務(wù)人員職務(wù)和工資以及部門支出報告。
英國政府大數(shù)據(jù)開放戰(zhàn)略主要內(nèi)容包括：構(gòu)建數(shù)據(jù)開放的公共評價體系，2012 年 6 月，英國政府發(fā)布了《開放數(shù)據(jù)白皮書》（Open Data White Paper），還建立了一套對公共部門開放數(shù)據(jù)程度的評價體系，對各公共部門完成開放數(shù)據(jù)任務(wù)情況進(jìn)行審計；形成數(shù)據(jù)清單，統(tǒng)一數(shù)據(jù)編碼。2013年10月31日，英國政府發(fā)布《英國國家開放政府合作伙伴關(guān)系2013-2015行動計劃》，提出將繼續(xù)發(fā)布其所擁有數(shù)據(jù)的清單，包括已經(jīng)公開的及尚未公開的；同時，英國政府承諾要求地方政府按照統(tǒng)一的地方政府?dāng)?shù)據(jù)代碼發(fā)布關(guān)鍵信息和數(shù)據(jù)，把更多的權(quán)力交到公民手里，讓公民更方便地參與到地方?jīng)Q策制定過程中并提供更好的公共服務(wù)；設(shè)立透明委員會，負(fù)責(zé)研究制訂英國政府?dāng)?shù)據(jù)開放制度。
我國數(shù)據(jù)開放進(jìn)程中的若干問題
數(shù)據(jù)開放只是一個起點(diǎn)，是營造中國數(shù)據(jù)開放大舞臺、大圖景的一個環(huán)節(jié)。但與之相關(guān)的安全問題、立法問題、法律法規(guī)問題、標(biāo)準(zhǔn)問題在現(xiàn)有發(fā)展階段的中國仍是棘手難題。
從2012年開始，一些國際標(biāo)準(zhǔn)化組織、國外行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)組織在積極推動行業(yè)數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)的研制，但至今并未達(dá)成完備的全球?qū)用娴臄?shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。
中國近年也在積極推動數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)的建設(shè)，如工業(yè)和信息化部正在研制相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括信息技術(shù)的大數(shù)據(jù)術(shù)語、相關(guān)參考模型或者數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)接口的規(guī)范。這些內(nèi)容是處在數(shù)據(jù)層面或技術(shù)層面的規(guī)范，但從治理層面、制度層面，甚至從數(shù)據(jù)倫理層面，包括隱私問題的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)層面還沒有涉及到。所以，這些內(nèi)容還需要國家有關(guān)部門在頂層設(shè)計上統(tǒng)籌考慮。
數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和立法是首要前提
自2012年開始，ITU-T、ISO/IEC、NIST、CCSA等國內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)研制組織相繼組建工作組展開大數(shù)據(jù)研究和標(biāo)準(zhǔn)化工作，從基礎(chǔ)、技術(shù)、產(chǎn)品、應(yīng)用等進(jìn)行梳理分析，構(gòu)建大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架。
根據(jù)《大數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化白皮書》統(tǒng)計，目前我國已發(fā)布、已報批、已立項(xiàng)、已申報、在研以及擬研制的大數(shù)據(jù)相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)73項(xiàng)。從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上來看，大數(shù)據(jù)相關(guān)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有一定的工作基礎(chǔ)，但缺乏標(biāo)準(zhǔn)化整體規(guī)劃；數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)質(zhì)量管理等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)據(jù)處理平臺、開放數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)服務(wù)平臺類新型產(chǎn)品和服務(wù)形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)較為缺乏，亟須研制。
美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放在經(jīng)歷了《信息自由法》、《電子信息自由法》、《數(shù)據(jù)質(zhì)量法》、《開放政府法》》等里程碑式的發(fā)展后，對數(shù)據(jù)開放的范圍、權(quán)限等做了詳細(xì)的規(guī)定，在保障公眾知情權(quán)和隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步形成了較完整的立法體系。中國亟待盡快啟動大數(shù)據(jù)立法相關(guān)工作，加強(qiáng)現(xiàn)有與大數(shù)據(jù)發(fā)展相關(guān)的法制制定。
數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全是國家最重要的戰(zhàn)略安全之一
當(dāng)前，借助大數(shù)據(jù)革命，美國等發(fā)達(dá)國家全球數(shù)據(jù)監(jiān)控能力升級，美國先后推出《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》、《網(wǎng)絡(luò)空間國際行動》等重要戰(zhàn)略規(guī)劃，確保自身在網(wǎng)絡(luò)空間和數(shù)據(jù)空間的主導(dǎo)地位。
數(shù)據(jù)安全的威脅隨時都有可能發(fā)生。各種國家信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要機(jī)構(gòu)所承載著的龐大數(shù)據(jù)信息，如由信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)所控制的石油和天然氣管道、水、電力、交通、銀行、金融、商業(yè)和軍事等，都有可能成為被攻擊的目標(biāo)，大數(shù)據(jù)安全已經(jīng)上升成為國家安全極為關(guān)鍵的組成部分。
數(shù)據(jù)治理等問題
要區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)主權(quán)和數(shù)據(jù)霸權(quán)。數(shù)據(jù)作為一種重要的戰(zhàn)略資源，無論個人還是國家擁有，都要納入到主權(quán)范圍里面來考慮。 數(shù)據(jù)存到國外，云計算跨越國境，權(quán)力如何讓渡和管理？
責(zé)任分擔(dān)問題。大數(shù)據(jù)的安全問題涉及政府、相關(guān)企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商、服務(wù)提供者，以及數(shù)據(jù)產(chǎn)生者、使用者等方方面面，必須對各自的安全責(zé)任有明晰的政策界定。
基礎(chǔ)設(shè)施問題。一國大數(shù)據(jù)可能存放在別國網(wǎng)絡(luò)中，一國基礎(chǔ)設(shè)施可能同時服務(wù)于多個國家，高度的全球相互依賴性，要確立實(shí)質(zhì)性國家安全審查和對基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的常態(tài)化安全監(jiān)管。
沖突管理問題。內(nèi)容包括知識產(chǎn)權(quán)的保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)犯罪的處置、對網(wǎng)絡(luò)破壞活動特別是網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的打擊以及網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)爭的威脅應(yīng)對，需要加快制定相關(guān)規(guī)則。
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本文標(biāo)題：大數(shù)據(jù)時代的國家治理轉(zhuǎn)型
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