一、研究緣起：數(shù)字治理能力的現(xiàn)代化
政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中國政府“善治”（good governance）的內(nèi)在要求，而政府電子治理能力現(xiàn)代化是信息化時(shí)代賦予政府治理能力的新內(nèi)涵。政府流程再造是強(qiáng)調(diào)以信息技術(shù)來革新基于專業(yè)化分工和官僚制的分割式管理模式，提升政府電子治理能力的改革工具。人類社會(huì)進(jìn)入一個(gè)信息爆炸和技術(shù)日新月異的大數(shù)據(jù)時(shí)代，“互聯(lián)網(wǎng)+”和“大數(shù)據(jù)×”成為引領(lǐng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等領(lǐng)域變革的利器。大數(shù)據(jù)作為一種提升政府?dāng)?shù)字治理能力的工具成為西方國家搶占政府信息化高地的戰(zhàn)略選擇。美國奧巴馬政府發(fā)布了“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議”，旨在提高從龐雜、海量的數(shù)據(jù)中提取觀點(diǎn)與知識(shí)的能力；英國政府更是利用大數(shù)據(jù)的觀念和技術(shù)來打破公共部門之間的藩籬，降低行政成本。[1]2015年8月，國務(wù)院印發(fā)了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確了國家大數(shù)據(jù)的建設(shè)任務(wù)和政策機(jī)制，建立數(shù)據(jù)強(qiáng)國。因此，如何利用大數(shù)據(jù)來推進(jìn)公共管理深化改革是當(dāng)下落實(shí)“數(shù)據(jù)強(qiáng)國”、提升中國政府電子治理能力的關(guān)鍵。而如何將大數(shù)據(jù)思維和大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用到政府流程再造中，以提升行政效率和公共服務(wù)水平是一個(gè)值得探討的話題。作為政府治理函數(shù)的重要變量，大數(shù)據(jù)在政府治理過程中發(fā)揮“大數(shù)據(jù)×”的功效。[2]大數(shù)據(jù)之于政府流程再造的“乘數(shù)效應(yīng)”不僅體現(xiàn)為以大數(shù)據(jù)技術(shù)來全面整合公共部門信息資源、推進(jìn)政務(wù)資源共享，實(shí)現(xiàn)行政組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程的再造；更為重要的意義在于秉承大數(shù)據(jù)思維強(qiáng)調(diào)的主動(dòng)服務(wù)、開放共享、整合服務(wù)和數(shù)據(jù)決策的理念，通過對(duì)海量數(shù)據(jù)的深度挖掘與多維剖析，主動(dòng)識(shí)別公眾服務(wù)需求，以顧客為導(dǎo)向，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)打通政府組織的層級(jí)、職能和運(yùn)作程序，提供“縱向到底”和“橫向到邊”的無縫隙服務(wù)。
二、大數(shù)據(jù)環(huán)境下政府流程再造的分析框架
隨著社交網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)、 云計(jì)算 和云儲(chǔ)存等技術(shù)的興起和發(fā)展，人類社會(huì)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，大數(shù)據(jù)成為學(xué)術(shù)界、工商業(yè)界甚至政府密切關(guān)注的熱門話題。學(xué)術(shù)界圍繞大數(shù)據(jù)的背景、內(nèi)涵、特征和大數(shù)據(jù)技術(shù)等開展研究，如《Nature》在2008年9月推出了“Big Data”�？�，計(jì)算機(jī)社區(qū)聯(lián)盟于同年12月刊發(fā)報(bào)告《大數(shù)據(jù)計(jì)算：商業(yè)，科學(xué)和社會(huì)的革命性突破》，闡述在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)背景下解決大數(shù)據(jù)問題所需的技術(shù)以及面臨的一些挑戰(zhàn)；[3]2011年《Science》推出關(guān)于數(shù)據(jù)處理的�？�“Dealing with data”。[4]工商業(yè)界則重在推進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成大數(shù)據(jù)新業(yè)態(tài)，如塔吉特、亞馬遜等公司利用大數(shù)據(jù)技術(shù)分析網(wǎng)站用戶的搜索行為、瀏覽行為和購買行為，挖掘用戶的行為偏好和習(xí)慣，主動(dòng)向用戶推介服務(wù)和產(chǎn)品，構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)的營銷模式，推進(jìn)商業(yè)模式創(chuàng)新。政府則將大數(shù)據(jù)作為提升政府信息化水平和國家治理能力的戰(zhàn)略選擇，如奧巴馬政府的“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展倡議”。大數(shù)據(jù)作為一種思維方式和技術(shù)力量對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和國家治理的革新力量已經(jīng)顯現(xiàn)出來。正如麥肯錫研究所預(yù)測的那樣：“大數(shù)據(jù)將成為全世界下一個(gè)創(chuàng)新、競爭和生產(chǎn)率提高的前沿”。[5]維克托·邁爾-舍恩伯格和肯尼思·庫克耶在大數(shù)據(jù)旗艦作《大數(shù)據(jù)時(shí)代》中也反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“大數(shù)據(jù)是人們獲得新認(rèn)知、創(chuàng)造新價(jià)值的源泉；大數(shù)據(jù)還是改變市場、組織機(jī)構(gòu)以及政府與公民關(guān)系的方法，強(qiáng)調(diào)以大數(shù)據(jù)技術(shù)為基礎(chǔ)的新思維和新方法”。[6]
政府流程再造（Government Process Reengineering）是將企業(yè)流程再造的理論與方法牽引和移植到公共管理改革中來，是企業(yè)流程再造工具從工商管理領(lǐng)域擴(kuò)展到公共管理領(lǐng)域，是人類由工業(yè)社會(huì)走向網(wǎng)絡(luò)信息化社會(huì)的時(shí)代要求，對(duì)政府部門管理流程進(jìn)行根本性的重新設(shè)計(jì)、從而使得公共部門在行政成本、公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的質(zhì)量、公共支出的效率等具有可量化標(biāo)準(zhǔn)方面取得巨大改善，最終達(dá)到政府流程的劇烈性改變。在信息技術(shù)力量的支持和驅(qū)動(dòng)下，政府流程再造的邏輯表現(xiàn)為行政管理理念革新、行政組織結(jié)構(gòu)重組和行政業(yè)務(wù)流程再造。政府流程再造并不是簡單的、單純的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)解決方案，而是以顧客和流程為中心的人文因素和以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為主的技術(shù)性因素雙重作用的結(jié)果。[7]相對(duì)于傳統(tǒng)的分部門、分環(huán)節(jié)管理模式，政府流程再造具有以下三個(gè)方面鮮明特征：第一，以公眾為導(dǎo)向。顧客導(dǎo)向是新公共管理運(yùn)動(dòng)中一種革命性管理理念，流程設(shè)計(jì)要以方便公眾獲取服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，公共服務(wù)要從“以部門為主”的管制走向“以公眾為主”的服務(wù)；第二，以技術(shù)為支撐。信息技術(shù)為政府流程再造的實(shí)現(xiàn)提供了基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)性作用主要表現(xiàn)為改善了部門之間資源融合共享和讓政府與公民溝通更為便利；第三，以效率為目標(biāo)。通過政府流程的“根本性的再思考”和“徹底性的重新設(shè)計(jì)”，推進(jìn)部門虛擬整合、減除不必要的支付，再造了一個(gè)具有“企業(yè)家精神”的政府。
政府再造作為一種新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革中措施普遍關(guān)注，但在實(shí)踐中遭遇到觀念障礙、體制障礙和技術(shù)障礙。據(jù)英國FCD調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)全球600個(gè)企業(yè)流程再造項(xiàng)目調(diào)查顯示：78%的企業(yè)項(xiàng)目取得的效果與預(yù)期相距甚遠(yuǎn)，甚至有45%的項(xiàng)目取得負(fù)面效應(yīng)。究其原因，企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造的短期目標(biāo)、企業(yè)文化再造滯后于項(xiàng)目再造以及理論體系缺乏有效的創(chuàng)新方法和工具支持是主要原因。[8]而大數(shù)據(jù)作為一種社會(huì)變革力量，為政府流程再造提供了新思維和新技術(shù)，是政府流程再造的革新者、賦能者和重塑者。大數(shù)據(jù)思維的核心要義是政府部門在公共服務(wù)中要秉承主動(dòng)服務(wù)、開放共享、整合互動(dòng)、顧客導(dǎo)向和品質(zhì)效率的理念，這與政府流程再造所強(qiáng)調(diào)的效率目標(biāo)、顧客導(dǎo)向、一站式服務(wù)是一致的；而大數(shù)據(jù)技術(shù)強(qiáng)調(diào)在公共服務(wù)中全面利用大數(shù)據(jù)的收集技術(shù)、儲(chǔ)存技術(shù)和分析技術(shù)等，這與政府流程再造要求以信息技術(shù)為支撐也是一致的。因此，大數(shù)據(jù)對(duì)政府流程再造的作用將不僅僅停留在技術(shù)革命的層面，還體現(xiàn)在政府治理理念和思維模式轉(zhuǎn)變的層面，在政府流程再造中要全方位地引入大數(shù)據(jù)思維與技術(shù)，對(duì)行政管理理念、行政組織結(jié)構(gòu)和行政業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全方位再造。大數(shù)據(jù)在政府流程再造中扮演著革新者、賦能者和重塑者的角色，大數(shù)據(jù)思維是行政管理理念的革新者，大數(shù)據(jù)技術(shù)是行政組織結(jié)構(gòu)的賦能者和行政流程再造的重塑者。大數(shù)據(jù)支持下的政府流程再造的分析框架如圖1所示：從時(shí)間維度看，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)戰(zhàn)略先導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)在政府流程再造中革新理念，形成數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)決策的大數(shù)據(jù)思維；從方法維度看，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)在政府流程再造中將運(yùn)用大數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)采集技術(shù)、數(shù)據(jù)處理技術(shù)、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存技術(shù)、數(shù)據(jù)分析/挖掘技術(shù)、數(shù)據(jù)結(jié)果展現(xiàn)技術(shù)；從知識(shí)維度看，大數(shù)據(jù)強(qiáng)調(diào)對(duì)政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、跨政府部門的業(yè)務(wù)流程和政府對(duì)外服務(wù)業(yè)務(wù)流程等進(jìn)行全方位的流程再造。
三、作為革新者的大數(shù)據(jù)思維：行政管理理念再造
網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的出現(xiàn)與普遍運(yùn)用，就像工業(yè)革命一樣，預(yù)示著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型。大數(shù)據(jù)作為影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第四次革命，要求公共管理者革新工業(yè)化時(shí)代的“小數(shù)據(jù)”思維，樹立“大數(shù)據(jù)”思維。大數(shù)據(jù)思維包括思維態(tài)度和思維方式兩個(gè)方面，前者是指在思想上對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)和重視，樹立數(shù)據(jù)觀念、讓數(shù)據(jù)說話；后者是指一種大數(shù)據(jù)思維范疇，反映了大數(shù)據(jù)時(shí)代人們思維方式的變革。[9]政府流程再造目的是構(gòu)建以公眾需求為導(dǎo)向，對(duì)政府部門原有組織結(jié)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行徹底重組。如何識(shí)別公眾需求、如何再造行政組織結(jié)構(gòu)、如何重塑行政業(yè)務(wù)流程，大數(shù)據(jù)思維起到了催化作用。數(shù)據(jù)開放思維，確保公眾參與權(quán)和知情權(quán)，政府主動(dòng)為民服務(wù)、與民溝通；數(shù)據(jù)共享思維，實(shí)現(xiàn)政府部門協(xié)同、以扁平化組織增強(qiáng)回應(yīng)性；數(shù)據(jù)決策思維，促進(jìn)公共決策的科學(xué)化，主動(dòng)識(shí)別公眾需求和感知社會(huì)熱點(diǎn)，為民眾服務(wù)。
（一）數(shù)據(jù)開放理念
盡管數(shù)據(jù)公開不是一個(gè)新鮮議題，但在大數(shù)據(jù)語境中來觀察政府?dāng)?shù)據(jù)開放卻是一個(gè)新的學(xué)術(shù)討論焦點(diǎn)。政府?dāng)?shù)據(jù)公開觀念經(jīng)歷了“以政府為中心”和“以公民為中心”兩個(gè)階段，當(dāng)下隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)入“以每個(gè)人為中心”階段，如表1所示。正如威廉姆·愛格斯所言：“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)正在改變整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的行為和使命”。[10]新信息和通訊技術(shù)推動(dòng)了生活方式、工作方式、組織方式與社會(huì)形態(tài)的深刻變革。隨著信息技術(shù)從web1.0發(fā)展到web2.0、再到web3.0，政府形態(tài)也從政府1.0發(fā)展到政府2.0、再到政府3.0。在政府1.0時(shí)代，數(shù)據(jù)開放表現(xiàn)出“以政府為中心”的特征，政府發(fā)布簡單靜態(tài)信息，為公眾提供單向在線服務(wù)，在國家治理中扮演單純提供信息的角色。在政府2.0時(shí)代，以Blog、論壇等社交媒體和Web2.0等技術(shù)快速發(fā)展讓越來越多的企業(yè)和個(gè)人開始接受并嘗試這些技術(shù)帶來的高效、便利和即時(shí)的溝通模式。[11]政府目標(biāo)側(cè)重于整合政府后臺(tái)任務(wù)，圍繞職能和權(quán)力來集成信息，向社會(huì)開放更多信息，并與公眾進(jìn)行直接互動(dòng)。政府側(cè)重于“以公民為中心”，其角色表現(xiàn)為限制性地公開和參與。隨著云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)采集能力、數(shù)據(jù)儲(chǔ)存能力和數(shù)據(jù)分析能力使得“以每個(gè)人為中心”的觀念成為可能。因此，與基于移動(dòng)互聯(lián)的web3.0時(shí)代相適應(yīng)的政府3.0就是要樹立“以每個(gè)人為中心”的觀念，主動(dòng)公開信息，保障公民主動(dòng)參與。
表 數(shù)據(jù)開放的比較
（二）數(shù)據(jù)共享理念
在工業(yè)化時(shí)代，因數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、儲(chǔ)存格式和傳輸格式的差異，導(dǎo)致政府部門的數(shù)據(jù)不能互通共享；而官僚體系下“條塊分割”的組織安排更加劇了數(shù)據(jù)割裂的格局，出現(xiàn)了數(shù)據(jù)“部門化”、數(shù)據(jù)“私有化”和“信息孤島”等問題。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)是一種稀缺資源和財(cái)富，但“只有共享的數(shù)據(jù)資源，才能釋放數(shù)據(jù)的價(jià)值”。[12]大數(shù)據(jù)不僅改變了人類的工作和生活方式，還改變了人類的思維方式，即“從小樣本到全樣本，從追求精確到容忍不精確，從因果關(guān)系到相關(guān)關(guān)系”。[13]舍恩伯格不僅直接提出要樹立“全樣本”數(shù)據(jù)思維，大數(shù)據(jù)采集技術(shù)、儲(chǔ)存技術(shù)和分析技術(shù)為收集、分析海量的、結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)提供了強(qiáng)有力技術(shù)支持；而且其“容忍不精確”和“相關(guān)關(guān)系”的數(shù)據(jù)思維也間接隱含著要收集“全樣本”數(shù)據(jù)。只有全樣本數(shù)據(jù)，才能“容忍不精確”從低價(jià)值密度數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)價(jià)值，才能通過“相關(guān)關(guān)系”來預(yù)測未來事物發(fā)展趨勢(shì)。因此，“全樣本”數(shù)據(jù)內(nèi)在要求公共管理者摒除“數(shù)據(jù)是部門私有財(cái)產(chǎn)，數(shù)據(jù)是權(quán)力”的觀念，樹立數(shù)據(jù)共享理念。正是因?yàn)榇髷?shù)據(jù)共享，才提升了政府部門間協(xié)同能力，構(gòu)建了虛擬組織；才提升了公務(wù)員的決策能力，減少了中間管理層，組織趨向扁平化；才提升了政府管理能力，分析公眾需求，提供“一站式”服務(wù)。
（三）數(shù)據(jù)決策理念
在小數(shù)據(jù)時(shí)代，因數(shù)據(jù)量小、缺乏全面的、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持，人們?cè)陬A(yù)測事物發(fā)展趨勢(shì)時(shí)主要采用經(jīng)驗(yàn)式可能性認(rèn)識(shí)，是中國式的“差不多”和“大概”思維方式。[14]公共決策者在自身知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，借助于小數(shù)據(jù)和基于結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的決策支持模型作出決策，其本質(zhì)仍是一種經(jīng)驗(yàn)式?jīng)Q策。究其根源在于決策支持的數(shù)據(jù)量是“樣本式”小數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)類型是結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)位置相對(duì)固定的電腦和基于移動(dòng)互聯(lián)的手機(jī)、GPS、平板電腦、傳感器等大數(shù)據(jù)采集技術(shù)可以采集文本、圖像、音頻和視頻等“全樣本”數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)處理技術(shù)、 數(shù)據(jù)分析 /挖掘技術(shù)可以對(duì)這些結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，這樣基于整體的、海量的、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)預(yù)測更為精確，是一種科學(xué)式的可能性認(rèn)識(shí)。大數(shù)據(jù)的核心價(jià)值是預(yù)測，體現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)和挖掘潛在價(jià)值，從“未知”可能中發(fā)現(xiàn)問題和規(guī)律，而不是發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)價(jià)值，即從“已知”現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)問題和規(guī)律。數(shù)據(jù)決策思維就是“用數(shù)據(jù)說話”，從傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)式?jīng)Q策走向科學(xué)式?jīng)Q策，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)主動(dòng)識(shí)別公眾服務(wù)需求、及時(shí)感知社會(huì)熱點(diǎn)問題，為民眾服務(wù)。
四、作為賦能者的大數(shù)據(jù)技術(shù)：行政組織結(jié)構(gòu)再造
計(jì)算機(jī)技術(shù)、通訊技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷更新，從根本上改變了政府的組織方式，促進(jìn)了政府結(jié)構(gòu)調(diào)整。通訊技術(shù)方便了政府部門間信息溝通，打破了溝通的時(shí)間和空間限制；云計(jì)算和云存儲(chǔ)技術(shù)推進(jìn)了政府部門間信息共享，解決了信息孤島問題；大數(shù)據(jù)分析技術(shù)提升了政府部門的分析能力，輔助政府決策。大數(shù)據(jù)技術(shù)對(duì)于數(shù)據(jù)和信息的傳遞、整合和分析能力，提升了政府跨越更多傳統(tǒng)界限進(jìn)行整合的可能。這些整合并不一定改變了實(shí)體政府的組織結(jié)構(gòu)和管轄范圍，而是一種“虛擬”整合，創(chuàng)設(shè)了虛擬組織。也就是說，大數(shù)據(jù)技術(shù)作為政府流程再造的“賦權(quán)者”賦予了傳統(tǒng)實(shí)體政府“虛擬治理”能力，使得組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的金字塔式走向了虛擬化、扁平化和柔性化。
（一）組織結(jié)構(gòu)的虛擬化
虛擬是一種利用信息和通信技術(shù)對(duì)專業(yè)化分工的行政組織、分裂化的行政業(yè)務(wù)、分散式的信息和服務(wù)進(jìn)行整合的能力。[15]行政組織虛化是利用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的溝通優(yōu)勢(shì)來打破受時(shí)間、空間約束的傳統(tǒng)實(shí)體組織，將相互獨(dú)立的“煙囪式”行政組織進(jìn)行虛擬整合，是一種網(wǎng)絡(luò)化的組織結(jié)構(gòu)。在傳統(tǒng)官僚體制中，分工理論決定了機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和流程建構(gòu)的方式。專業(yè)化將官僚組織分割為不同的次級(jí)組織，這些次級(jí)組織在權(quán)力上是分離的、在地理上是分散的、在形態(tài)上是物理實(shí)體，并且嚴(yán)格按等級(jí)制度運(yùn)轉(zhuǎn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，基于移動(dòng)互聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)讓部門溝通更順暢、更緊密，云計(jì)算和云儲(chǔ)存技術(shù)則為數(shù)據(jù)整合提供了更強(qiáng)有力技術(shù)支持，大數(shù)據(jù)技術(shù)改變了信息與距離、時(shí)間和儲(chǔ)存等物資因素的關(guān)系，影響了官僚系統(tǒng)的信息流動(dòng)、協(xié)調(diào)及其工作。大數(shù)據(jù)技術(shù)支持下的權(quán)力和信息的運(yùn)轉(zhuǎn)將突破傳統(tǒng)等級(jí)制的約束，以顧客完整性服務(wù)需求為秩序來運(yùn)轉(zhuǎn)，形成了虛擬組織結(jié)構(gòu)。虛擬組織是以技術(shù)作為連接和協(xié)調(diào)手段的動(dòng)態(tài)聯(lián)盟，其成員間的合作關(guān)系是動(dòng)態(tài)的、不固定的，完全突破了以內(nèi)部嚴(yán)密的組織制度為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)官僚制。
（二）組織結(jié)構(gòu)的扁平化
協(xié)調(diào)和控制是公共組織研究的重要議題，等級(jí)制是傳統(tǒng)官僚制模式重要的協(xié)調(diào)和控制手段。等級(jí)制意味著較低層級(jí)的公務(wù)員在采取行動(dòng)之前必須得到更高層級(jí)公務(wù)員的批準(zhǔn)。這是一種上級(jí)與下級(jí)之間穩(wěn)定有序的制度，在這種制度下，較低職位受到較高職位的監(jiān)督。[16]因此，在官僚機(jī)構(gòu)中，信息和權(quán)力集中在等級(jí)結(jié)構(gòu)的上層，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出“高聳”金字塔式特征。這種傳統(tǒng)的等級(jí)制工作程序在信息化時(shí)代出現(xiàn)了種種“不適應(yīng)”。正如羅伯特·莫頓（Robert Merton）所言：“固守程序會(huì)導(dǎo)致效率降低等不可預(yù)見的結(jié)果，固守規(guī)則開始只是作為一種手段而出現(xiàn)，但最終卻轉(zhuǎn)化為目的本身了，從而出現(xiàn)了人們所熟悉的目標(biāo)移位現(xiàn)象，也就是工具價(jià)值變成了終極價(jià)值”。[17]在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)是一種戰(zhàn)略資源，共享的數(shù)據(jù)更是展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力和價(jià)值。云計(jì)算和云儲(chǔ)存極大地豐富了政府共享數(shù)據(jù)的總量、范圍和類型，這為數(shù)據(jù)分析和數(shù)據(jù)挖掘提供了基礎(chǔ)。而大數(shù)據(jù)分析/挖掘技術(shù)的廣泛應(yīng)用，又提升了公務(wù)員的決策和管理能力，使原來在官僚機(jī)構(gòu)中起上傳下達(dá)作用的中間層被削弱或走向消亡，組織形態(tài)由“尖型”變?yōu)?ldquo;扁型”。
（三）組織結(jié)構(gòu)的柔性化
經(jīng)典的管理理論認(rèn)為任務(wù)的復(fù)雜性與人在等級(jí)中的地位正相關(guān)。在追求效率的過程中，為了簡化任務(wù)，并且常常使任務(wù)的執(zhí)行變得不需要技術(shù)，完整的公共服務(wù)被分割成不同小環(huán)節(jié)，由不同部門、不同人員來承擔(dān)。傳統(tǒng)的組織與管理策略就是以“組織—個(gè)人”為分析單位，按專業(yè)分工原則來配置權(quán)力，組織間的職能邊界清晰。如前文所述，大數(shù)據(jù)提升了公務(wù)員的管理能力，使其能承擔(dān)過度細(xì)化任務(wù)的集合；大數(shù)據(jù)提升了政府的協(xié)調(diào)能力，政府部門按顧客需求來組成工作團(tuán)隊(duì)。任務(wù)擴(kuò)大化和工作團(tuán)隊(duì)都意味著行政組織間界限日益模糊和柔性化，行政組織模式由組織嚴(yán)密的官僚制逐步發(fā)展為臨時(shí)性的、以任務(wù)為導(dǎo)向的團(tuán)隊(duì)式、松散的網(wǎng)絡(luò)式組織。
五、作為重塑者的大數(shù)據(jù)技術(shù)：行政業(yè)務(wù)流程再造
傳統(tǒng)的行政業(yè)務(wù)流程嚴(yán)格地按官僚制的專業(yè)化、等級(jí)制和規(guī)則化原則運(yùn)轉(zhuǎn)，部門間按職能領(lǐng)域和職能關(guān)系編織成一條嚴(yán)密的、先后順序的管理鏈條。大數(shù)據(jù)技術(shù)作為“賦能者”給予行政組織“虛擬治理”能力，構(gòu)建了虛擬組織。虛擬組織扁平化只是組織的外部形態(tài)特征，其表征下隱藏著職責(zé)領(lǐng)域、決策權(quán)、行政信息和管理程序等組織元素的重新配置。大數(shù)據(jù)技術(shù)只有重新配置了這些組織元素，重塑了政府部門內(nèi)部、跨政府部門和對(duì)外服務(wù)業(yè)務(wù)流程，才能真正實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)再造。
（一）政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造
政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造就是為政府部門內(nèi)部提供產(chǎn)品、服務(wù)和信息的流程，就是通過政府部門內(nèi)部協(xié)作，改變各職能管理機(jī)構(gòu)重疊、中間層次多的狀況，使每項(xiàng)職能只有一個(gè)政府業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)管理，做到業(yè)務(wù)不重復(fù)、機(jī)構(gòu)不再重疊。大數(shù)據(jù)技術(shù)推動(dòng)下的政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造體現(xiàn)在兩個(gè)方面：
一是，在數(shù)據(jù)層建立政府部門數(shù)據(jù)共享庫。以大數(shù)據(jù)為核心的政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造離不開“數(shù)據(jù)”，這些數(shù)據(jù)包括電子證照、電子資料、審批信息和內(nèi)部職責(zé)信息等，既有結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也有非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的集成就相應(yīng)形成了電子證照數(shù)據(jù)庫、電子資料數(shù)據(jù)庫、審批信息數(shù)據(jù)庫和內(nèi)部職責(zé)數(shù)據(jù)庫。
二是在應(yīng)用層實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批和輔助決策。并聯(lián)審批就是將過去的從“受理—承辦—審核—審批”不同環(huán)節(jié)的串聯(lián)審批轉(zhuǎn)變?yōu)橥睫k理，這是數(shù)據(jù)層的“部門電子證照庫”、“電子資料庫”和“部門審批信息庫”共享在應(yīng)用層的體現(xiàn)。同時(shí)，政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程再造不僅僅對(duì)原有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行革新，更重要的變化是決策機(jī)制。[18]與傳統(tǒng)政府內(nèi)部層層請(qǐng)示，由上級(jí)決策不同，基于集成電子證照、電子資料和審批信息等數(shù)據(jù)構(gòu)建的決策支持系統(tǒng)，輔助公共管理者決策，實(shí)現(xiàn)決策自動(dòng)化，使得領(lǐng)導(dǎo)決策模式由過去的個(gè)人理性決策模式轉(zhuǎn)變?yōu)榛跀?shù)據(jù)的技術(shù)理性。[19]
（二）跨政府部門的業(yè)務(wù)流程再造
跨政府部門的業(yè)務(wù)流程再造就是以公眾需求為導(dǎo)向，以提供完整性公共服務(wù)為目標(biāo)，有效地整合不同業(yè)務(wù)和政府部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)跨部門跨業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)流程再造。大數(shù)據(jù)支持下的跨政府部門跨業(yè)務(wù)的流程再造包括以下內(nèi)容：
一是以數(shù)據(jù)集成為基礎(chǔ)的跨部門流程再造。信息孤島是我國當(dāng)前政府信息化面臨的突出問題，這直接影響到政府跨部門業(yè)務(wù)協(xié)作能力。如何整合廣泛分散在不同部門的、異構(gòu)的數(shù)據(jù)資源，成為提升政府跨部門合作能力的關(guān)鍵。而大數(shù)據(jù)技術(shù)中的云儲(chǔ)存、Hadoop技術(shù)為數(shù)據(jù)集成共享提供了技術(shù)支撐，如圖3所示。傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)集成中也會(huì)面對(duì)數(shù)據(jù)異構(gòu)的問題，但是在大數(shù)據(jù)時(shí)代的異構(gòu)性出現(xiàn)了新變化，主要體現(xiàn)在：數(shù)據(jù)類型從以結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)為主轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的融合；數(shù)據(jù)產(chǎn)生方式的多樣性帶來的數(shù)據(jù)源變化，從傳統(tǒng)產(chǎn)生物理位置相對(duì)固定的電腦，到基于移動(dòng)互聯(lián)技術(shù)的手機(jī)、GPS、平板電腦、傳感器等；數(shù)據(jù)存儲(chǔ)方式從過去大多存儲(chǔ)在關(guān)系數(shù)據(jù)庫中，到存儲(chǔ)在Hadoop的HDFS中；[20]數(shù)據(jù)來源部門，從傳統(tǒng)主要來源于政府部門，到目前來源于政府部門、事業(yè)單位。
二是以數(shù)據(jù)響應(yīng)為核心的跨部門政務(wù)協(xié)同。以數(shù)據(jù)響應(yīng)為核心的政府部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同客觀上需要突破組織藩籬、實(shí)現(xiàn)資源共享，設(shè)計(jì)無縫隙的流程管理鏈條。大數(shù)據(jù)支持下的數(shù)據(jù)集成和信息整合為構(gòu)建以數(shù)據(jù)響應(yīng)為核心的跨部門政務(wù)協(xié)同提供了基礎(chǔ)；而無縫隙的流程管理鏈條是圍繞政務(wù)服務(wù)流程中的價(jià)值鏈展開，也就是識(shí)別政務(wù)業(yè)務(wù)流程經(jīng)過哪些環(huán)節(jié)或活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值。[21]圖4就是響應(yīng)公眾開設(shè)餐飲類企業(yè)（含酒類零售）服務(wù)需求的跨部門政務(wù)協(xié)同流程。公眾開辦餐飲企業(yè)的服務(wù)請(qǐng)求被看成數(shù)據(jù)請(qǐng)求，政府部門審批應(yīng)答被看成是數(shù)據(jù)響應(yīng)，當(dāng)公眾的服務(wù)請(qǐng)求涉及多個(gè)政府部門時(shí)，系統(tǒng)會(huì)將這一請(qǐng)求以信息流自動(dòng)分發(fā)到相關(guān)政府部門，相關(guān)政府部門依據(jù)其職能權(quán)限對(duì)同一個(gè)服務(wù)請(qǐng)求同時(shí)應(yīng)答，以信息流打通部門之間壁壘。
（三）政府對(duì)外服務(wù)業(yè)務(wù)流程再造
政府對(duì)外服務(wù)業(yè)務(wù)流程再造主要是為公眾提供產(chǎn)品或服務(wù)的流程，實(shí)現(xiàn)公共部門與社會(huì)公眾溝通的電子化，實(shí)現(xiàn)公眾快捷、方便地網(wǎng)上辦事，這是政府業(yè)務(wù)流程再造中最為復(fù)雜和最為困難的。大數(shù)據(jù)支持下的政府服務(wù)業(yè)務(wù)流程再造就是要利用信息化技術(shù)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)途徑的虛擬化、便捷化和一體化，具體內(nèi)容有：
一是識(shí)別服務(wù)需求，從被動(dòng)走向主動(dòng)。自1999年“政府上網(wǎng)工程”啟動(dòng)以來，政府門戶網(wǎng)站內(nèi)容以政府部門和職能為中心來設(shè)置，企業(yè)或公民要圍繞行政權(quán)力分配來運(yùn)動(dòng)，是一種“供給導(dǎo)向”的發(fā)展模式。[22]政府對(duì)公眾的服務(wù)是一種“請(qǐng)求—響應(yīng)”被動(dòng)服務(wù)模式，如圖5所示只有當(dāng)公眾在第3個(gè)環(huán)節(jié)明確向政府門戶網(wǎng)站提出服務(wù)需求后，政府部門才在第4個(gè)環(huán)節(jié)做出響應(yīng)。目前，Google Analytics、Adobe SiteCatalyst、Urchin、Siteimprove和百度統(tǒng)計(jì)等大數(shù)據(jù)分析和挖掘技術(shù)為識(shí)別公眾需求提供有力的技術(shù)支持，也成為英國、美國、澳大利亞等西方國家改善在線服務(wù)的治理工具。[23]因此，對(duì)外服務(wù)流程再造可以利用這些 大數(shù)據(jù)技術(shù) 來主動(dòng)識(shí)別公眾需求和推薦服務(wù)，如圖6所示。即在環(huán)節(jié)1，也就是公眾通過政府部門網(wǎng)站的站內(nèi)搜索和站外搜索工具來搜索需求信息時(shí)，政府就使用大數(shù)據(jù)技術(shù)提前介入，主動(dòng)感知和收集公眾搜索使用的關(guān)鍵詞類型和特征、搜索精力等信息；并利用Hadoop等大數(shù)據(jù)分析對(duì)公眾搜索記錄和行為進(jìn)行分析，識(shí)別公眾的傾向和偏好，主動(dòng)模擬公共部門向公眾主動(dòng)推薦服務(wù)，進(jìn)行有效的服務(wù)預(yù)警，從而使公眾避免信息“超載”所帶來的失敗。
二是服務(wù)熱點(diǎn)分析，從供給走向需求。政府門戶網(wǎng)站是政府與公眾間溝通的橋梁，其界面是政府向公眾提供政府信息和辦事服務(wù)的網(wǎng)頁內(nèi)容展現(xiàn)方式，是政府通過虛擬互聯(lián)網(wǎng)提供公共服務(wù)的“前臺(tái)”。中國政府網(wǎng)站的內(nèi)容建設(shè)一直按“供給”邏輯，從政府部門職能履行角度來設(shè)計(jì)網(wǎng)站欄目和內(nèi)容，缺乏用戶體驗(yàn)手段，無法識(shí)別公眾需求。[24]大數(shù)據(jù)思維方式要求利用大數(shù)據(jù)來提供公眾需要的公共服務(wù)，這就要求政府網(wǎng)站建設(shè)要從“供給導(dǎo)向”走向“需求導(dǎo)向”，更加注重公眾的體驗(yàn)。“熱點(diǎn)圖”是通過使用不同的標(biāo)志或顏色將圖或頁面上的區(qū)域按照受關(guān)注程度的不同加以標(biāo)注并呈現(xiàn)的一種分析手段。公眾在政府門戶網(wǎng)站頁面上的點(diǎn)擊行為直接反映了其服務(wù)需求，通過對(duì)政府網(wǎng)站用戶在特定頁面，尤其是導(dǎo)航類頁面上的點(diǎn)擊所對(duì)應(yīng)內(nèi)容的跟蹤，可以獲得用戶需求的直接表達(dá)，如圖7所示，頁面上點(diǎn)擊“熱度”越高的區(qū)域表示用戶關(guān)心度越高，其所對(duì)應(yīng)的內(nèi)容就是用戶的需求。[25]采用大數(shù)據(jù)技術(shù)來分析網(wǎng)站欄目的綜合訪問質(zhì)量績效，追蹤公眾服務(wù)需求，并通過熱點(diǎn)圖來展現(xiàn)公眾需要，以公眾需求而不是政府供給來設(shè)計(jì)政府網(wǎng)站內(nèi)容。
三是整合服務(wù)渠道，從分散走向整合。目前，利用政府門戶網(wǎng)站和手機(jī)客戶端是政府在信息化時(shí)代為公眾提供公共服務(wù)的兩種途徑。但這種技術(shù)的使用只是簡單地嵌套在工業(yè)時(shí)代官僚制的運(yùn)行機(jī)制下，每個(gè)政府部門為履行部門職能在后臺(tái)建立了獨(dú)立的數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)，在前臺(tái)建立了單獨(dú)的政府部門門戶網(wǎng)站和移動(dòng)客戶端。這樣，政府部門在后臺(tái)的數(shù)據(jù)庫、業(yè)務(wù)平臺(tái)和應(yīng)用系統(tǒng)是相互隔離的，形成信息孤島；在前臺(tái)形成多個(gè)認(rèn)證渠道，使得公眾必須按照部門需要來申請(qǐng)多個(gè)多賬號(hào)來對(duì)應(yīng)政府部門多端口。[26]大數(shù)據(jù)時(shí)代要求政府的業(yè)務(wù)運(yùn)作要適應(yīng)信息化時(shí)代要求，政府需要利用云計(jì)算、云平臺(tái)、云儲(chǔ)存等大數(shù)據(jù)技術(shù)，在數(shù)據(jù)層建立政府大數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的共享，在平臺(tái)層構(gòu)建大數(shù)據(jù)支持統(tǒng)一的政府業(yè)務(wù)支持平臺(tái)，在應(yīng)用層實(shí)現(xiàn)部門應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通，在前臺(tái)構(gòu)建統(tǒng)一的網(wǎng)站端口和移動(dòng)端口。公眾通過統(tǒng)一的身份認(rèn)證就可辦理不同政府部門的不同業(yè)務(wù)。
核心關(guān)注：拓步ERP系統(tǒng)平臺(tái)是覆蓋了眾多的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)應(yīng)用，蘊(yùn)涵了豐富的ERP管理思想，集成了ERP軟件業(yè)務(wù)管理理念，功能涉及供應(yīng)鏈、成本、制造、CRM、HR等眾多業(yè)務(wù)領(lǐng)域的管理，全面涵蓋了企業(yè)關(guān)注ERP管理系統(tǒng)的核心領(lǐng)域，是眾多中小企業(yè)信息化建設(shè)首選的ERP管理軟件信賴品牌。
轉(zhuǎn)載請(qǐng)注明出處：拓步ERP資訊網(wǎng)http://www.ezxoed.cn/
本文標(biāo)題：劉曉洋：大數(shù)據(jù)支持下的政府流程再造
本文網(wǎng)址：http://www.ezxoed.cn/html/support/11121820026.html
相關(guān)文章
